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非銀行支付市場(chǎng)迎來(lái)重磅監(jiān)管政策。1月20日，中國(guó)人民銀行網(wǎng)站發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《條例》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《條例》罕見(jiàn)提出強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷，明確界定相關(guān)市場(chǎng)范圍以及市場(chǎng)支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。

小花科技研究院高級(jí)研究員蘇筱芮認(rèn)為，《條例》是“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”的重要組成部分，標(biāo)志著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)的非銀支付監(jiān)管進(jìn)入深化落實(shí)階段，同時(shí)提出史無(wú)前例的支付反壟斷方針，將對(duì)整個(gè)市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，為促進(jìn)非銀支付行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)積極意義。

首次提出反壟斷

《條例》引人注目的是第55條“市場(chǎng)支配地位預(yù)警措施”、第56條“市場(chǎng)支配地位情形認(rèn)定”和第57條“市場(chǎng)支配地位監(jiān)管措施”。明確了市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定程序、處罰措施進(jìn)行了安排。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼告訴第一財(cái)經(jīng)記者，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認(rèn)定支付服務(wù)市場(chǎng)壟斷地位的權(quán)限，填補(bǔ)了之前的法律法規(guī)空白。

《條例》第55條提出，非銀行支付機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，央行可以商國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警：（一）一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到三分之一；（二）兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到二分之一；（三）三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到五分之三。

如今移動(dòng)支付已成為消費(fèi)者日常使用的主要支付方式。根據(jù)支付清算協(xié)會(huì)近日發(fā)布的報(bào)告，移動(dòng)支付被大多數(shù)用戶接受，近四分之三的用戶每天使用移動(dòng)支付。

幾大巨頭占據(jù)了移動(dòng)支付市場(chǎng)的主要份額。根據(jù)支付清算協(xié)會(huì)報(bào)告，2020年用戶常使用的移動(dòng)支付產(chǎn)品是微信支付、支付寶和銀聯(lián)云閃付（不含刷卡或揮卡支付），占比分別為92.7%、91.0%和74.9%。

艾瑞咨詢發(fā)布的《中國(guó)第三方支付行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布報(bào)告》也顯示，2020年二季度中國(guó)第三方移動(dòng)支付交易規(guī)模市場(chǎng)份額，支付寶達(dá)55.6%，高居第一，財(cái)付通占38.8%，位居第二，兩者合計(jì)占據(jù)90%以上的市場(chǎng)份額。

《條例》第56條規(guī)定，有下列情形之一的，央行可以商請(qǐng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場(chǎng)支配地位：（一）一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一；（二）兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三分之二；（三）三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三。

但有前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的情形，其中涉及的非銀行支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額不足十分之一的，不應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查該非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場(chǎng)支配地位。

蘇寧金融研究院研究員黃大智認(rèn)為，這一規(guī)定對(duì)非銀支付市場(chǎng)的影響將會(huì)非常大。從目前非銀支付市場(chǎng)來(lái)看，頭部?jī)杉覚C(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占有率，已經(jīng)超過(guò)了監(jiān)管規(guī)定的三分之二標(biāo)準(zhǔn)線。不過(guò)，需要注意的是，從全國(guó)電子支付領(lǐng)域來(lái)看，支付寶、財(cái)付通的市場(chǎng)份額將進(jìn)一步降低，至于是否超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，只有進(jìn)一步了解具體數(shù)據(jù)后，才可界定是否達(dá)到監(jiān)管紅線。

前述接近監(jiān)管人士則對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，“《條例》中設(shè)定的市場(chǎng)范圍是全國(guó)電子支付市場(chǎng)，而不是通常狹義上的條碼支付市場(chǎng)。按照這種界定，不論是支付寶、財(cái)付通，還是銀聯(lián)，都沒(méi)有達(dá)到三分之一的市場(chǎng)份額。也就是說(shuō)，還沒(méi)有一家機(jī)構(gòu)構(gòu)成壟斷意義，這也是一個(gè)實(shí)事求是的做法?！?/span>

《條例》第57條明確：非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠(chéng)信和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展的，央行可以向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場(chǎng)支配地位行為、停止實(shí)施集中、按照支付業(yè)務(wù)類(lèi)型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

在蘇筱芮看來(lái)，這一規(guī)定是監(jiān)管“及時(shí)精準(zhǔn)拆彈”的重要表現(xiàn)，明確“按照支付業(yè)務(wù)類(lèi)型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施”的“拆彈”手法，是監(jiān)管環(huán)節(jié)前置的充分體現(xiàn)，有利于適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)快速發(fā)展、創(chuàng)新層出不窮、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，有助于防范支付領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)。

黃大智補(bǔ)充稱(chēng)，即便被認(rèn)定有市場(chǎng)支配地位，也并不一定觸發(fā)相關(guān)監(jiān)管措施，因?yàn)槠渲性O(shè)置了一個(gè)前提，即：機(jī)構(gòu)利用市場(chǎng)支配地位進(jìn)行了嚴(yán)重影響支付市場(chǎng)健康發(fā)展的行為，才會(huì)有相關(guān)的監(jiān)管措施。因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

此外，《條例》明確非銀行支付機(jī)構(gòu)股東準(zhǔn)入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)，同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)，有助于防范資本在支付服務(wù)市場(chǎng)無(wú)序擴(kuò)張。

董希淼表示，《條例》在反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”精神的具體體現(xiàn)，有助于加強(qiáng)支付服務(wù)市場(chǎng)反壟斷規(guī)制，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益，推動(dòng)支付服務(wù)市場(chǎng)健康高質(zhì)量發(fā)展。

明確功能監(jiān)管

一位接近監(jiān)管人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，有關(guān)部門(mén)自2013年開(kāi)始就已著手研究制定相關(guān)草案。從草案逐漸升級(jí)為成熟的條例公開(kāi)征求意見(jiàn)，大約用了七年時(shí)間。這七年里，非銀行支付市場(chǎng)快速發(fā)展變遷，條例內(nèi)容也在不斷修改，直至今天所看到的征求意見(jiàn)稿。

《條例》的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在反壟斷方面，也包括功能監(jiān)管上。“我們不再按照收單機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)等表面的形式去劃分，而是直接按照不同機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)功能，分為儲(chǔ)值賬戶和支付交易平臺(tái)?！鼻笆鋈耸繉?duì)第一財(cái)經(jīng)表示。

《條例》第二條明確業(yè)務(wù)類(lèi)型，指出“本條例所稱(chēng)非銀行支付機(jī)構(gòu)，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立并取得支付業(yè)務(wù)許可證，從事下列部分或者全部支付業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或者股份有限公司：（一）儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)；（二）支付交易處理。”

其中，儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)是指通過(guò)開(kāi)立支付賬戶或者提供預(yù)付價(jià)值，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為。法人機(jī)構(gòu)發(fā)行且僅在其內(nèi)部使用的預(yù)付價(jià)值除外。支付交易處理是指在不開(kāi)立支付賬戶或者不提供預(yù)付價(jià)值的情況下，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為。

上述人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示：“這非常符合我們國(guó)內(nèi)非銀行支付發(fā)展的現(xiàn)狀。這種穿透式監(jiān)管，極大程度地避免了套利的空間，既有利于管住風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)也能夠得到一個(gè)更好的發(fā)展?！?/span>

提升法律效力，規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展

中國(guó)的非銀行支付市場(chǎng)始于10年前。2010年，央行制定了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，2011年開(kāi)始發(fā)放第三方支付牌照，累計(jì)發(fā)牌272張，近三年，新牌發(fā)放基本停滯，存量牌照進(jìn)入清理整合階段。

央行數(shù)據(jù)顯示，2020年第三季度，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)2345億筆，金額78.96萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)22.65%和23.38%。

快速發(fā)展的市場(chǎng)也不斷暴露出一些問(wèn)題，比如，一些非銀行支付機(jī)構(gòu)互聯(lián)、直連，通過(guò)銀行違規(guī)進(jìn)行跨行清算；部分機(jī)構(gòu)“無(wú)照駕駛”，未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務(wù)；違規(guī)經(jīng)營(yíng)、挪用客戶備付金等風(fēng)險(xiǎn)事件也時(shí)有發(fā)生。

2017年以來(lái)，人民銀行相繼從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺(tái)文件進(jìn)行規(guī)范。

近期，監(jiān)管針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融尤其是互聯(lián)網(wǎng)巨頭屢出重拳。相繼出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)小貸新規(guī)、征信新規(guī)，叫停互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)銷(xiāo)售銀行存款產(chǎn)品，約談螞蟻金服并提出整改措施等。

而新出臺(tái)的針對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，從出臺(tái)的意圖上，和上述監(jiān)管行為一脈相承，都是秉著“回歸本源、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的原則”，防止市場(chǎng)出現(xiàn)一家獨(dú)大的壟斷局面，警惕科技巨頭“贏者通吃”。

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)